L’ordine politico delle Comunità

In questa edizione della Bussola Federalista, riportiamo alcuni passi tratti dal libro L’Ordine politico delle Comunità, pubblicato nel 1945, nel quale Adriano Olivetti ha organizzato la sua proposta di riforma della società, intorno all’idea di un’organizzazione politico-istituzionale dall’impianto federalista che sia il più possibile a misura d’uomo. Perno della costruzione teorica di Olivetti è la riflessione sul rapporto tra principio territoriale e principio funzionale, che trovano sistemazione nello Stato federale delineato da Olivetti nei due rami del Parlamento federale, sintetizzando le esigenze, a volte concorrenti, di rappresentanza popolare – da un lato – e professionalità tecnica-politica – dall’altro. Un problema ancora aperto e quanto mai attuale. Il carattere che più risalta da queste pagine è che si tratta di un disegno puramente illuministico, fondato sulla forza creatrice della ragione che si libera dei vecchi fardelli e feticci ereditati dalla storia e dalla scienza politica. Come ha scritto lo stesso Olivetti «[Il tragico epilogo della Repubblica di Weimar] dovrebbe far meditare quei politici che oppongono con grande leggerezza le soluzioni cosiddette storiche alle disprezzatissime soluzioni definite come razionali».

Compito di una civiltà è di conferire a tutti i suoi elementi la perfezione realizzata in taluni di essi. Soltanto uno Stato che avverta la necessità di un continuo scambio di valori dalla periferia al centro e dal centro alla periferia, può realizzare un alto grado di civiltà.

Perciò lo Stato federale delle Comunità riconosce le autonomie locali per ragioni di natura ideale e di pratica efficienza, allo scopo di realizzare una vera libertà e una nuova democrazia, ma si oppone ad ogni tentativo di addivenire nell'ambito della Comunità (o della Regione) ad autonomie totali, le quali raggiungerebbero, col prevalere d'interessi meschini e di visioni limitate, esattamente dei fini opposti a quelli che i loro promotori si ripromettevano. La Comunità pertanto avrà il compito di coordinare il decentramento amministrativo federale e regionale, realizzando soltanto in taluni e determinati domini un vero e proprio autogoverno.

La Comunità costituirà un primo elemento della struttura dello Stato, avente una propria e complessa rappresentanza diretta in Parlamenti regionali. [...] Tale unità è assai simile al Cantone svizzero, la cui vitalità ed efficienza sono accertabili. Questo, del resto, non ha affatto abolito il comune, con il quale vive in stretta collaborazione. [...] Lo Stato federale delle Comunità sarà pertanto caratterizzato da un ordinamento fondato su:

• autonomie regionali stabilite dalla Costituzione;
• autonomie delle Comunità stabilite dalla Costituzione;
• organi federali con decentramento nello Stato regionale e nella Comunità;
• organi regionali con decentramento nella Comunità.

Decentramento e autonomia sono tuttavia coordinati orizzontalmente nelle amministrazioni degli Stati regionali e delle Comunità. In tal modo delineato, il nuovo Stato federale presenterà un'estrema sensibilità e organicità perché in ogni suo elemento possono essere espresse esigenze di natura superiore, pur differenziandosi in modo evidente dallo Stato unitario, incapace d'interpretare esigenze locali e di favorire le loro iniziative.

La Costituzione federale prevederà:

• una competenza esclusiva dello Stato federale, nelle materie ove questo ha solo il diritto di legiferare e ove quindi gli Stati regionali sono incompetenti a fare leggi, anche quando lo Stato federale si astiene dal farne;
• una competenza esclusiva degli Stati regionali e delle Comunità; 
• una competenza concorrente, intesa a stabilire in taluni domini una priorità federale, senza tuttavia addivenire a un regime di esclusività. Gli Stati regionali potranno perciò emanare leggi sino a che lo Stato federale non ne avocherà a sé la competenza. Parimenti le Comunità disporranno di un campo d'azione concorrente nel dominio della competenza regionale e federale;
• la competenza normativa, derivante dalla possibilità da parte dello Stato federale di stabilire dei principi, lasciando completamente la regolamentazione dei dettagli alle Regioni.

La libertà individuale fu assicurata, in modo tollerabile, lungo il secolo XIX, da un equilibrio politico rappresentato dalle forze democratiche, dal basso (suffragio universale), e dalle istituzioni tradizionali, in alto (monarchia, aristocrazia feudale e industriale, caste militari).

Non è qui necessario indicare per quali motivi, in seguito a due guerre, un tale equilibrio non possa più, almeno sul continente europeo, ristabilirsi ed assicurare un'ascesa civile dei popoli. [...] I sistemi federali saranno una prima, imprescindibile, garanzia democratica. Già Montesquieu considerava una repubblica confederata il mezzo migliore per stabilire un governo popolare, asserendo che questa conciliava i vantaggi della monarchia con quelli della repubblica. [...] Il problema centrale della costituzione del nuovo Stato federale consiste nell'estendere lo stesso equilibrio politico esistente nella Comunità a ciascuno degli organi superiori cui è devoluto l'esercizio dei tre poteri, legislativo, esecutivo, giudiziario, nello Stato federale stesso.

Definiamo come “Ordine politico” l'insieme delle persone che entro la nuova struttura costituzionale sono investite, nell'ambito di ciascuna funzione, di poteri esecutivi (nella Comunità) e di rappresentanza (nella Regione). [L’autore ne elenca sette: Affari generali, Giustizia, Relazioni sociali, Assistenza sociale, Urbanistica, Cultura e Economia sociale, ndr] [...] Il riconoscimento degli Ordini politici suggerisce una soluzione a un importante problema istituzionale proprio dello Stato federale.

L'idea di Stato federale implica necessariamente una divisione di sovranità e di competenza tra Stato Federale e Stati membri che, nella costruzione qui delineata, viene considerata come elemento essenziale. [...] Tuttavia, la tradizione [per cui sono i rappresentanti degli Stati membri a formare la seconda assemblea legislativa] dev'essere sostituita dal principio secondo cui la seconda Camera deve rappresentare Ordini politici, introducendo così l'idea di un Senato funzionale. [...] L'individuazione degli "Ordini politici" permette una soluzione nuova e aderente alle necessità del federalismo moderno quali esse si rivelano con particolare evidenza in Europa, ove la costituzione di nuovi Stati federali procederebbe dall'alto anziché dal basso – per trasformazione cioè di Stati unitari – dopo una catastrofe che implica la revisione di ogni esperienza costituzionale.

I due rami del Parlamento federale (accettandosi in linea generale un altro assioma di scienza politica che sarà in seguito esaminato: l'opportunità di un sistema bicamerale) risulteranno dai seguenti organi che si discosteranno dalle strutture tradizionali più che altro per il sistema adottato per la loro formazione:

• una Camera bassa, definita Camera delle Comunità, formata da rappresentanti delle Comunità concrete,
• una Camera alta, definita Camera degli "Ordini" o Senato, formata da rappresentanti degli Ordini politici.

Si deve ritenere che la validità politica di una comunità territoriale sovranazionale presuppone l'esistenza di talune condizioni essenziali, quali:

• una molteplicità di comunità giuridiche funzionali autonome dotate di poteri nei riguardi delle comunità funzionali di grado inferiore, poteri che sono limitati per statuto;
• un'unica autorità coordinatrice;
• l'autorità coordinatrice e le singole comunità funzionali debbono essere dotate di profonde, indipendenti e omogenee radici democratiche, immesse direttamente nella vita dei popoli.

La debolezza politica degli organismi internazionali, nella forma primitiva in cui furono attuati – Società delle nazioni, Corte permanente internazionale di giustizia, Bureau international du travail – risiedeva nella carenza parziale o totale nell'insieme del sistema che essi formavano, e in seno a ciascuno di essi, delle condizioni di validità su esposte. [...] Un sistema federale ispirato ai principi esposti nel presente studio, e che abbia quindi fondamento nel nuovo equilibrio politico rappresentato dal nucleo originario del potere e in una integrazione tra il principio territoriale e il principio funzionale, sarebbe il solo in grado di dare vita a degli organismi sovranazionali dotati di legittimità democratica e di efficienza.