L’esito del referendum sulla Brexit e la vittoria di Donald Trump alle presidenziali americane hanno instillato il ragionevole timore che “il dividendo della pace” stia per finire: il dibattito politico in tema di sicurezza e difesa europea comuni è ripreso con tanto vigore anche perché per almeno un decennio il settore della difesa ha subito tagli in tutti gli Stati membri.
La Commissione Europea, guidata dall’Alto Rappresentante, Federica Mogherini, ha definito nel maggio 2016 il quadro del dibattito in materia con la proposta di Strategia Europea Globale. Sono seguiti documenti integrativi, quali le iniziative congiunte dei governi di Francia e Germania nello scorso giugno ed un importante contributo del Governo italiano a luglio 2016. Nel mese di novembre 2016 il Consiglio degli Affari Esteri approva la Global Strategy, a Bratislava, successivamente approvata anche dal Consiglio Europeo del 15 dicembre 2016 a Bruxelles.
Questa strategia, senza porre in questione il tema - fondamentale ai fini della democrazia - di uno sviluppo politico parallelo a quello militare, concerne l’implementazione di varie iniziative per il 2017, in particolare la creazione di un Quartier Generale europeo, lo sviluppo dei Battle Groups e di un meccanismo per aumentare l’integrazione delle forniture ed equipaggiamenti militari. La Commissione Europea intanto presenta un Piano di difesa europeo, la cui sua pietra angolare è la creazione di un Fondo per la difesa europea, primo passo verso un bilancio autonomo dai contributi dei singoli Stati membri. Il Parlamento europeo ha contribuito attivamente al dibattito approvando il 22 novembre 2016 la risoluzione per una “Unione Europea per la Difesa” (rapporto Urmas Paet) e un rapporto preparatorio sulla definizione della Politica di Sicurezza e Difesa Comune all’interno del Trattato di Lisbona (rapporto Michael Galher e Esteban Pons). Da ultimo il 30 novembre la Commissione europea ha proposto un Piano d’azione europeo in materia di difesa, che pone l’esigenza primaria di dotare il settore della difesa di maggiori risorse e più autonomia finanziaria. Il Piano è stato approvato da parte del Consiglio europeo del 15-16 dicembre (vedi riquadro sotto).
Gli elementi di novità introdotti sono molteplici. I principali punti toccati dal Piano d’azione della Commissione sono:
1) Quartiere generale militare europeo: pianifica e dirige missioni militari in coordinamento con le forze civili, in totale autonomia dalla NATO. Tale proposta può rappresentare un’opportunità per l’avviamento di un processo di amalgama tra i vari stati maggiori europei e per la formazione di un corpo direttivo intereuropeo.
2) Forze militari permanenti europee: superare e trasformare gli attuali Battle Groups a rotazione in forze militari permanenti europee che possono essere dispiegate mediante decisione del Consiglio dei ministri della difesa;
3) Fondo europeo per la Difesa: la proposta costituisce un primo passo per superare l’attuale sistema basato esclusivamente sui contributi di ciascun Stato membro. Inoltre il fondo avrebbe come scopo lo sviluppo di progetti di ricerca in campo militare (per almeno 500 milioni l’anno a partire dal 2020) e per finanziare l’acquisizione di assets infrastrutturali a livello dell’UE (in grado di mobilitare almeno 5 miliardi di euro annui), le operazioni del Quartier generale e le missioni UE. Il fondo dovrà essere finanziato sia da risorse proprie dell’UE (imposte europee e bonds per la difesa europee), sia da contributi dei singoli Stati membri basati sul PIL.
Per l’avvio di tali progetti lo strumento istituzionale invocato da più parti, non da ultimo dal Parlamento europeo nella risoluzione del 22 novembre, è la costituzione di una Cooperazione strutturata permanente in materia di difesa (PESCO), grazie alla copertura legale offerta dall'articolo 42, paragrafo 6, TUE e all'articolo 41, paragrafo 3, TUE.
L’avvio di una PESCO consentirebbe di generare risparmi, ottimizzare risorse ed evitare costose duplicazioni in molti settori della difesa. La cooperazione strutturata permanente tuttavia, a differenza dell’Unione monetaria, avrà un assetto prettamente intergovernativo, in quanto a livello finanziario dipende dalla contribuzione dei singoli Stati membri mentre a livello decisionale saranno sempre gli Stati membri ad avere l’ultima parola per via del ruolo preminente attribuito al Consiglio a discapito delle altre istituzioni europee.
Anche se vi sono decisivi passi avanti verso la formazione di una volontà politica favorevole per la messa in comune di risorse e apparati infrastrutturali, le proposte avanzate sono ancora sviluppate dentro una logica di cooperazione intergovernativa e non si pongono minimamente il problema che nessun progetto di “Unione europea della difesa” possa andare avanti senza un’”Unione politica dell’Europa”.
DIFESA COMUNE EUROPEA: LE PROPOSTE DELLA COMMISSIONE EUROPEA, GERMANIA, FRANCIA E ITALIA
Commissione europea. Il dibattito della difesa europea si muove sul solco della Global Strategy della Commissione europea, presentata al Consiglio europeo di fine giugno 2016. Il documento, senza uscire dalla logica del metodo intergovernativo, chiede un maggior impegno degli Stati membri a (i) sfruttare le possibilità già esistenti del Trattato di Lisbona - come i Battle Groups; (ii) migliorare il coordinamento e la pianificazione delle operazioni militari e civili congiunte; (iii) ad identificare le attività industriali e tecnologiche strategiche da promuovere in comune nel campo della difesa.
Germania e Francia. Parigi e Berlino hanno inviato ben tre contributi congiunti dopo quello della Commissione. Il terzo e più rilevante contributo, dei ministri della difesa Jean-Yves Le Drian e Ursula von der Leyen (11 settembre) ha ribadito l’importanza di tradurre in azioni concrete la Global Strategy, di utilizzare le cooperazioni strutturate permanenti e di istituire un quartier generale. Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, Francia e Germania pur auspicando la creazione di nuovi strumenti finanziari dedicati, non hanno voluto specificare come reperirli e governarli.
Italia. Il contributo italiano sulla Global Strategy, dei Ministri degli esteri Gentiloni e della difesa Pinotti, si pone il problema della natura di un esercito europeo. Il paper suggerisce di fare un passo avanti: “gli Stati membri con un più alto livello di ambizione si preparino ad avanzare verso una Unione europea della Difesa”. Il modello di riferimento sarebbe quello di Schengen, in cui “i paesi disposti a condividere forze, comandi, controllo, manovra e capacità di intervento potrebbero creare una Forza multinazionale europea (FME) in permanenza a disposizione del Quartier Generale della UE” per costituire “il nucleo iniziale della futura Forza integrata europea".
Riunione del Consiglio europeo (15 dicembre 2016)
Conclusioni in tema di sicurezza esterna e difesa
(Riproduciamo di seguito i punti pertinenti: nostri i caratteri in corsivo e grassetto )
- Gli europei sono tenuti ad assumersi una maggiore responsabilità per la loro sicurezza. Nell'ottica di rafforzare la sicurezza e la difesa dell'Europa in un contesto geopolitico complesso e proteggere più adeguatamente i cittadini, confermando gli impegni precedentemente assunti in questo senso, il Consiglio europeo sottolinea la necessità di intensificare gli sforzi, anche destinando sufficienti risorse aggiuntive, tenendo conto al tempo stesso degli impegni giuridici e delle situazioni nazionali. Per gli Stati membri che sono anche membri della NATO, ciò è conforme alle linee guida NATO in materia di spese per la difesa. Il Consiglio europeo chiede inoltre il rafforzamento della cooperazione per lo sviluppo delle capacità necessarie e l'impegno a rendere disponibili tali capacità, ove necessario. L'Unione europea e i suoi Stati membri devono poter contribuire in modo decisivo agli sforzi collettivi nonché agire autonomamente, se e quando necessario, e con i partner, quando possibile. Il Consiglio europeo attende con interesse una revisione globale del meccanismo Athena entro la fine del 2017.
- Il Consiglio europeo approva le conclusioni del Consiglio del 14 novembre e del 17 ottobre 2016 sull'attuazione della strategia globale dell'UE nel settore della sicurezza e della difesa, che definisce il livello di ambizione dell'UE. Invita l'Alto Rappresentante e gli Stati membri a darvi un seguito esaustivo. In particolare, facendo seguito alle conclusioni del Consiglio, nei prossimi mesi l'Alto Rappresentante presenterà proposte per quanto concerne lo sviluppo delle capacità civili, i parametri per una revisione coordinata annuale sulla difesa sotto la guida degli Stati membri, il processo di sviluppo delle capacità militari tenendo conto della ricerca e tecnologia (R&T) e degli aspetti industriali, l'istituzione di una capacità permanente di pianificazione operativa e condotta a livello strategico, il rafforzamento della pertinenza, utilizzabilità operativa e schierabilità degli strumenti di reazione rapida dell'UE, elementi e opzioni per una cooperazione strutturata permanente inclusiva, che si basino su un approccio modulare e definiscano eventuali progetti, nonché l'inclusione di tutte le esigenze nell'ambito dell'iniziativa per il potenziamento delle capacità a sostegno della sicurezza e dello sviluppo (CBSD). In questo contesto, il Consiglio europeo invita i co-legislatori a lavorare rapidamente sulla proposta della Commissione in materia di CBSD al fine di raggiungere un accordo nel primo semestre del 2017.
- Il Consiglio europeo accoglie con favore le proposte della Commissione relative al piano d'azione europeo in materia di difesa quale contributo per lo sviluppo di una politica europea di sicurezza e di difesa, mettendo in rilievo l'importanza di coinvolgere a fondo gli Stati membri, e chiede a tutti gli attori pertinenti di portare avanti i lavori. Si invita il Consiglio a esaminare tempestivamente le proposte della Commissione in materia. Si invita la BEI a esaminare iniziative volte a sostenere gli investimenti in attività di ricerca e sviluppo in materia di difesa. Si invita inoltre la Commissione a formulare, nel primo semestre del 2017, proposte per l'istituzione del Fondo europeo per la difesa, anche riguardo allo sviluppo congiunto di capacità convenuto di comune accordo dagli Stati membri.
- Il Consiglio europeo sollecita un rapido seguito alle conclusioni del Consiglio del 6 dicembre 2016 che attuano la dichiarazione congiunta firmata a Varsavia dai leader dell'UE e della NATO, evitando la duplicazione delle attività e garantendo la complementarietà tra l'UE e la NATO, per quanto riguarda le minacce ibride, le questioni marittime, la cibersicurezza, la comunicazione strategica, le capacità di difesa, l'industria e la ricerca nel settore della difesa, le esercitazioni, e lo sviluppo di capacità di difesa e sicurezza.
- Il Consiglio europeo chiede che i lavori nel campo della sicurezza esterna e della difesa procedano rapidamente e invita il Consiglio a riferire in marzo in modo da consentire al Consiglio europeo di esaminare i progressi compiuti. Fornirà ulteriori orientamenti strategici in giugno.
- Il Consiglio europeo manterrà all'ordine del giorno le questioni connesse alla sicurezza e alla difesa al fine di valutare periodicamente i progressi compiuti e determinare, su tale base, le opportune priorità strategiche e politiche.
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