La Commissione presenta la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034. I pur deboli segnali positivi sono sotto attacco dei governi nazionali, che vogliono impedire all’UE di spendere di più e avere risorse proprie.
Lo scorso 16 luglio è stata presentata la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 che, secondo le parole della Commissione europea, “rappresenta un'opportunità unica per rinnovare il bilancio a lungo termine dell'Unione e renderlo adatto a un mondo in costante cambiamento”.
Si tratta di un documento che ha lo scopo di pianificare le spese dell’Unione europea stabilendo i tetti massimi per ogni categoria nei successivi sette anni, oltre che di indicare le risorse che finanzieranno tali spese; dunque un documento fondamentale affinché l’Unione possa esercitare in modo effettivo ed efficace le proprie competenze e sia in grado di far fronte alle crisi che si sono susseguite negli ultimi anni.
In effetti, la necessità sempre più impellente che l’Unione si faccia carico di problemi non più risolvibili dai singoli Stati membri ha posto con forza da un lato il problema dell’entità troppo limitata del bilancio dell’Unione, dall’altro la questione del tipo di risorse che finanziano detto bilancio, che tuttora consistono per il 70% in contributi degli Stati membri, circostanza che rende l’Unione dipendente dagli Stati per quanto riguarda il suo funzionamento.
Quanto al primo aspetto, la proposta va apparentemente nella giusta direzione. Da un punto di vista quantitativo, infatti, vi è un incremento del bilancio dall’1,1 all’1,26%, ovvero da 1200 miliardi a 1800/2000 miliardi, e dunque l’Unione dovrebbe poter disporre di un’entità maggiore di risorse rispetto al passato. Questo aumento è tuttavia più apparente che reale. Si tratta infatti di una somma che include il rimborso degli interessi relativi a Next Generation EU, che aveva consentito alla Commissione di emettere titoli per finanziare le misure di reazione alla crisi del CIVID-19. L’incremento reale rispetto al QFP attuale è pertanto solo dello 0,04%.
La novità della proposta della Commissione sta dunque non tanto nella previsione di un bilancio più ingente, quanto in un’articolazione delle spese improntata a una maggiore razionalità e flessibilità. In effetti, le rubriche di spesa passano da 7 a 4, attraverso soluzioni come l’accorpamento di due politiche storiche dell’Unione: la politica di coesione e la politica agricola, che saranno sottoposte a un meccanismo di finanziamento più centralizzato. Nella direzione di concentrare l’azione dell’Unione su alcune priorità indicate dal Rapporto Draghi sulla competitività, si propone poi un Fondo per la competitività e l’innovazione di 410 miliardi; inoltre, vengono aumentate le risorse per politica estera e di vicinato. Quanto ai fondi per l’Ucraina, un pacchetto al di fuori del tetto del QFP sostituirà l’Ukraine Facility aumentandone l’ammontare.
Per quanto concerne invece la flessibilità, la proposta prevede un nuovo meccanismo straordinario di 400 miliardi per venire in aiuto agli Stati membri in caso di crisi economica, politica o sociale, meccanismo che si finanzierebbe attraverso l’assunzione di prestiti da parte della Commissione sui mercati dei capitali. Quest’ultimo elemento è senz’altro degno di nota, perché volto a generalizzare entro certi termini lo strumento dell’emissione di debito, contribuendo a superare il dogma dell’eccezionalità di Next Generation EU.
Quanto infine alla tipologia di risorse che finanzierebbero il bilancio dell’Unione, anche qui la proposta sembra contenere elementi positivi. Per ridurre il peso dei contributi degli Stati membri e per non far gravare su questi ultimi l’aumento del tetto del bilancio, si prevede infatti l’introduzione di nuove risorse proprie. Si tratta, in particolare, di risorse basate sull’attuale sistema di scambio delle quote di emissione, sul meccanismo di adeguamento del carbonio, sui rifiuti elettronici non riciclati, sulle accise sul tabacco e sulle società con un fatturato superiore a 100 milioni di euro.
Ora, al di là delle critiche che alcuni elementi della proposta hanno già suscitato, e pur messi in luce gli elementi positivi della stessa, va sottolineato il limite strutturale del bilancio dell’Unione, dato dalla procedura richiesta per l’approvazione della proposta della Commissione. Per quanto riguarda, infatti, la decisione sulle risorse proprie (e dunque sulle entrate) è necessaria una decisione unanime del Consiglio, dietro parere del Parlamento europeo, e l’approvazione da parte dei Parlamenti nazionali. Quanto al Quadro Finanziario Pluriennale (e dunque il documento che indica l’ammontare massimo per rubriche di spesa), l’art. 312 TFUE richiede una decisione unanime del Consiglio, dietro approvazione del Parlamento europeo (che dunque ha un ruolo alquanto limitato in relazione alle entrate, mentre ha il potere di bloccare la decisione sulle spese).
“Le vigenti procedure all’unanimità di approvazione del QFP privano l’UE della capacità di agire in modo autonomo.”
Ora, tali procedure, che rendono spese ed entrate dell’Unione sottoposte alla condizione di un accordo unanime tra gli Stati membri, non solo rendono alquanto improbabile che la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 presentata dalla Commissione si mantenga invariata per quanto riguarda i suoi aspetti più positivi (in particolare per quanto riguarda l’aumento dell’ammontare delle risorse e l’introduzione di nuove risorse proprie), ma privano l’Unione della capacità di agire in modo autonomo, sottoponendola ai ricatti degli Stati membri, e il Parlamento europeo di uno dei poteri fondamentali di ogni Parlamento: il potere fiscale.
Senza affrontare il nodo di una modifica dei Trattati che sottragga la decisione sul finanziamento dell’Unione agli Stati e la attribuisca all’Unione secondo una procedura legislativa ordinaria, e dunque una procedura che coinvolga a pieno titolo il Parlamento europeo, non è in effetti pensabile né un aumento significativo del bilancio dell’Unione, né una previsione di nuove risorse proprie di carattere fiscale. Né è pensabile che l’Unione generalizzi lo strumento del ricorso al debito già utilizzato per Next Generation EU senza che questo sia garantito da una potestà fiscale sovranazionale. La continua emissione di debito senza una garanzia data da un livello europeo dotato di potestà fiscale rischia infatti di minare la credibilità dell’Unione e di rendere l’emissione di debito poco conveniente. Le procedure oggi vigenti, che implicano un accordo tra 27 governi, e dunque negoziazioni lunghe e poco produttive, non consentono inoltre all’Unione europea di adeguare la propria azione ai mutamenti delle condizioni economiche e politiche oggi sempre più rapidi.
La necessità di un’autonomia strategica che tanto viene invocata in questi anni presuppone dunque che l’Unione si sganci definitivamente dalla dimensione intergovernativa, assuma il potere di autodeterminare la propria condotta attraverso una potestà fiscale autonoma e compia quel passo che in tutti i processi di formazione di Stati federali ha segnato il passaggio da forma confederale a forma federale. È in questa direzione che dovrebbe muoversi il Parlamento europeo, forte del potere di respingere il Quadro Finanziario Pluriennale attribuitogli dall’art. 312 TFUE, per chiedere una riforma dei Trattati che renda l’Unione un soggetto politico in grado di promuovere i valori della pace e della democrazia.
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